Stworzony przez resort sprawiedliwości algorytm Systemu Losowego Przydziału Spraw stanowi informację publiczną – uznał Naczelny Sąd Administracyjny.
Rosną szanse, że dowiemy się, na jakich zasadach działa system losowania sędziów, który przypisuje ich do konkretnych spraw. Pod względem formalnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza bezczynność Ministerstwa Sprawiedliwości i nakazuje wydanie mu decyzji, jednak w jego uzasadnieniu wprost przesądzono, że algorytm systemu stanowi informację publiczną. Mówiąc wprost – obywatele mają prawo wiedzieć, jak działa aplikacja losująca sędziów.
Funkcjonujący od 2018 r. System Losowego Przydziału Spraw (SLPS) miał z jednej strony dawać gwarancję, że nikt nie będzie ręcznie sterował przydzielaniem spraw, a z drugiej rozwiązywać problem nierównomiernego obłożenia pracą samych orzekających. Szybko jednak okazało się, że daleki jest od ideału. Pojawiały się sygnały o tym, że jedni sędziowie mają dużo więcej spraw od innych, że system premiuje tych, którzy częściej są nieobecni w pracy, a nawet że wyjątkowo rzadko są wybierane nazwiska ostatnie na liście. Raport NIK z ubiegłego roku wskazywał wręcz, że „w systemie brak jest mechanizmów zabezpieczających przed ewentualnymi działaniami ograniczającymi losowość przydziału spraw referentom”.
Wątpliwości tych byłoby mniej, gdyby Ministerstwo Sprawiedliwości ujawniło zasady działania SLPS. Resort wzbrania się przed tym od lat. Już w 2018 r. odmówił udostępnienia Fundacji ePaństwo kodu źródłowego i algorytmu systemu. Uznał bowiem, że i jedno, i drugie to informacje techniczne, które nie podlegają udostępnieniu, a ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na bezpieczeństwo całej aplikacji.
Techniczny charakter...
Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozpoznawał skargę ePaństwa, przyznał rację resortowi. Uznał bowiem, że zarówno kod źródłowy, jak i algorytm są częścią narzędzia informatycznego, które wspomaga realizację zadań publicznych, ale same w sobie nie zawierają informacji o funkcjonowaniu czy też organizacji organu.
„Kod źródłowy i algorytm SLPS nie stanowią informacji publicznej, ale są narzędziem do stworzenia takiej informacji. Sąd pragnie podkreślić, że informacje techniczne, dotyczące sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ nie stanowią informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją wewnętrzną, jak i zewnętrzną” ‒ napisano w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 61/18).
Wpisywał się on w linię orzeczniczą dotyczącą także innych systemów informatycznych. Zgodnie z nią informacje na temat działania konkretnych rozwiązań technologicznych niejako z założenia nie stanowią informacji publicznej, co oznacza, że nie mogą być udostępniane. Problem w tym, że właśnie te narzędzia coraz częściej podejmują decyzje w sposób całkowicie automatyczny, bez jakiegokolwiek udziału człowieka. Posiadany przez Ministerstwo Finansów system STIR, który wymienia informacje między bankami a administracją skarbową, decyduje o zablokowaniu rachunku bankowego, a narzędzia używane przez administrację samorządową decydują o rekrutacji dzieci do żłobków i przedszkoli lub sprawdzają, jak mieszkańcy segregują śmieci. Komputery przejmują więc zadania człowieka. Choć mogą funkcjonować w sposób bezstronny i obiektywny, to w znacznej mierze wynika to z przyjętych algorytmów czy też później już wprost z kodu źródłowego. Brak możliwości zrozumienia zasad ich działania w zasadzie uniemożliwia kontrolę.
…nie o wszystkim przesądza
Wyrok NSA daje nadzieje na bardziej indywidualne podejście sądów administracyjnych do tego problemu. Obejmuje on sam algorytm systemu (bez kodu źródłowego), bo tego też tylko dotyczyła skarga na bezczynność. W tym zakresie NSA zgodził się z argumentacją Fundacji ePaństwo, że techniczny charakter informacji nie oznacza automatycznie, że nie podlega ona udostępnieniu.
„Rację ma skarżąca organizacja, że algorytm SLPS w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi jedynie informacji technicznej, ale jest wyrazem procedury ściśle związanej z bezpośrednią sytuacją obywateli, których sprawy są rozpoznawane. Techniczny charakter tej informacji wynika wyłącznie z postępu technologicznego (…). W ocenie składu orzekającego algorytm opisujący słownie lub graficznie krok po kroku działalnie SLPS skutkujące przypisaniem wniesionej sprawy konkretnemu sędziemu jest informacją publiczną” ‒ podkreślono w uzasadnieniu orzeczenia.
Przywołano w nim wcześniejszy wyrok NSA, w którym pojawił się problem technicznego charakteru informacji. W wyroku z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2254/13) stwierdził on, że granica między stricte technicznym a publicznym charakterem informacji jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.). Ocena, gdzie przebiega granica, może nastręczać trudności, zwłaszcza że jest ona płynna. Dlatego też każdorazowo należy analizować konkretne okoliczności.
W tej sprawie NSA uznał, że okoliczności przemawiają za uznaniem algorytmu za informację publiczną. Częściowo sposób funkcjonowania SLPS wynika wprost z rozporządzenia MS ‒ Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1141).
„O ile rozporządzenie określa, jakimi zasadami powinien kierować się system, jakie elementy i kryteria uwzględniać, to nie wyjaśnia, jak aplikacja sieciowa SLPS rzeczywiście działa (...). W ocenie NSA czynności organu związane z zaprojektowaniem SLPS, jego obsługą i funkcjonowaniem to czynności o charakterze «sprawy publicznej» w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Algorytm przedstawiający sposób działania aplikacji sieciowej SLPS, za pomocą której wyznaczany jest skład rozpoznający sprawę sądową, mieści się w pojęciu informacji publicznej z tego względu, że informuje o sposobie funkcjonowania sądów, o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej)” ‒ napisano w uzasadnieniu wyroku, podkreślając, że sam fakt realizacji wspomnianego algorytmu przez program komputerowy nie pozbawia informacji publicznego charakteru.
– Po otrzymaniu wyroku i zapoznaniu się z uzasadnieniem zostaną podjęte stosowne działania – zapewnia DGP rzecznik resortu Agnieszka Borowska.
– SLPS gwarantuje całkowicie losowy przydział składów orzekających do poszczególnych spraw i pewność, że żadna z nich nie zostanie arbitralnie przydzielona dowolnie wybranemu sędziemu. Parametry systemu są tak skonfigurowane, że nie ma żadnej możliwości ingerencji w proces losowania, który odbywa się automatycznie – bez udziału użytkownika – dodaje.
orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 836/21. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia